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資格資質與非行政許可的去行政化改革宿遷的探索
發表時間:2015-05-13  閱讀次數:0   

在資格資質去行政化改革中,部門將失去權力和利益。盡管有些認證事項部門長期沒有行權,看似沒有干預,但事實上已經劃定了禁區,市場和社會組織也不能行權,活力無法得到自由發揮。

王天琦結合宿遷在資格資質與非行政許可改革中的經驗,指出改革推進過程中存在的四大困難:

第一,頂層授權不夠。宿遷市梳理出的488項培訓考試類資格資質項目(其余81項為社會認證類資格資質項目,不需要考試),省級以上權限項目458項,占比94%,管理職能分布在35個部門和單位之中。雖然目前改革整合的422個項目已爭取到了省以上授權,但主要是項目部分等級培訓、考試組織等中間環節,相對于整個報名、培訓、制卷、考試、發證的全環節市場化要求,核心環節仍然掌握在上級部門手上,沒有實現根本突破,想改改不了。

第二,部門阻力較大。多數資格資質項目是部門依據自身職能、通過部門文件形式予以確立的,通過對這些項目的審批,不僅可擁有管理的權力,更有巨大的利益。

第三,行業標準落后?,F行《中華人民共和國職業分類大典》還是1999年5月頒布的,繼2003年、2004年進行修訂后,至今已有10年沒有全面修訂,在技術發展日新月異的當今社會,相關職業標準嚴重滯后于經濟社會的發展和需求。

第四,社會組織法規建設滯后。以《社會團體登記管理條例》為例,該條例為1998年頒布,距今已有16年,其對行業性社團與其他社團在法律定位上的區別沒有明確的界定,與條例配套的實施細則和單行法至今未出臺。由于缺乏明確的法律依據,行業協會履行職能無所依據,只能千方百計依附于政府,無法與業務主管單位脫離關系。

文章指出,從行政審批改革的真正阻力來看,其深水區在于資格資質事項認證和非行政許可審批兩類,因為大量的行政審批以資格資質和非行政許可形式出現,行政審批制度改革變成“邊減邊增”、“明減暗增”的數字游戲。簡政放權不能被行政審批遮望眼,行政審批制度改革要取得實質性突破,必須大力推進資格資質去行政化和清理非行政許可審批的改革。

勞動和社會保障部依據《中華人民共和國職業分類大典》確定了國家規定實行就業準入的 66個職業目錄。從法律意義上講,從車、鉗、刨、銑、磨、鏜到美容、美發、美甲等,相關從業者都必須通過培訓、考試獲取職業資格證書后,才可就業上崗;14大項、100多子類行業幾乎都需要有相應的資質證書才能入行開辦企業,而不同資質的企業需要的職業資格條件又是五花八門,所需的資格資質認證事項呈幾何級數增長,數不勝數。

王天琦在文章中介紹,宿遷對全市資格資質類項目進行了系統梳理,發現僅市區運行的資格資質類項目就有569項,涉及43個部門、61家行業組織,很多資格資質認證制度都是20世紀90年代中后期建立的,20多年基本沒有發生大變化,與時代發展脫軌、與市場需求脫節。

而在非行政許可審批方面,王天琦指出,很多臨時性的行政許可變成了非行政許可審批事項,非行政許可便成為行政許可審批項目的“轉移站”和“避風港”,很多本應被清理的行政許可審批項目“改頭換面”成為部門非行政許可審批項目繼續存在。

王天琦認為,行政主導的資格資質認定和非行政許可審批存在諸多弊端,是當前行政審批制度改革的最大“攔路石”。因為:

第一,它們攫取了本屬于市場的權利。資格資質認證是對從業人員能力的一種認定,處于社會治理的細節和末梢,本來就屬于市場和社會的權利,完全可以通過市場優勝劣汰的規則來調節。從這個角度講,政府不是放權,而是要還權于市場。

第二,滋生了各種權力尋租行為。政府在資格資質類事項認證中扮演主角,既做“教練員”也做“裁判員”,包含了報名、考試、發證等各環節,很多部門和單位將資格資質認定事項當成獲取利益的權力籌碼。在利益的驅動下,由政府主導資格資質認證也滋生了諸多亂象。

第三,影響了人才評價機制的科學性。資格資質認證本質上是甄別人才,但政府部門本身并不具備行業組織對市場的敏感度和專業性,只能沿用計劃經濟時代的做法,將各類資格資質項目的考試鑒定內容和時間固化。這種模式導致很多類別項目的考試鑒定與市場和社會的實際需求脫節,培養的人才缺乏實用性。

第四,束縛了社會主體活力。當前,行政審批制度改革空前提速,前置審批事項大幅減少,但顯性制約少了,隱性制約卻未同步減少。資格資質認證實際上是行政審批事項的異化,已成為行政職能的“延伸版”和“加長版”,設置了諸多行政壁壘和管控事項。倘若不能下決心把這些隱性的行政審批減掉,激發社會主體活力,改變政府行為利益化、政府服務低效化,推進社會治理體系現代化,都難以落到實處。

針對資格資質與非行政許可的去行政化改革,王天琦還提出4條改革建議:

第一,開展改革頂層設計。建議從國家層面對資格資質事項整體的改革路徑、改革方向等進行總體設計、統籌協調、整體推進,對資格資質類認證事項進行源頭清理,取消部門相應職權,使市場和社會充分承擔,而不是把資格資質事項認證職權下放給下級政府或部門,真正通過對改革流程的系統規劃和具體設計,形成一套自上而下的行動路線圖,為基層的資格資質去行政化改革指明方向。

第二,鼓勵地方探索和試點。建議大力扶持和幫助地方爭取試點,放手基層探索、區域運行,探索成熟的資格資質改革市場化模式和路徑。

第三,支持社會組織發展。建議從國家層面制定政策規定,嚴格實施政社分離,實現社會組織的徹底“去行政化”。出臺社會組織發展扶持政策,破除當前對社會組織培育管理的限制條件,將管制型政策變為鼓勵型政策,從資格資質管理、行業自律控制、行業標準制定、行業發展規劃等方面對行業組織充分賦予權力和責任,提升行業組織的權威,激發行業組織的作用。

第四,完善法律體系建設。建議從法律法規層面完善資格資質管理體系,從資格資質設置、作用、賦予、運行、責任等方面健全一整套法律規范,對行業部門,界定行為規范、工作界限和法律責任。
 

 


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